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總局《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法（試行）》（匯發(fā)[2008]40號）自 2008年 9月 1日起 試行，2009年修改后制定《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核辦法》（匯發(fā)[2009]33號）于 2009年 8月 1日 正式實施，并于2010年再次修訂，逐步形成一套以《銀行執(zhí)行外匯管理規(guī)定情況考核內(nèi)容及評分標準》（以下簡稱《評分標準》）為評價依據(jù)的考核機制，在激勵銀行貫徹實施外匯管理規(guī)定，促進銀行依法合規(guī)經(jīng)營方面起到了良好效果，同時也提升了外匯局的監(jiān)管實效。但隨著外匯管理“五個轉(zhuǎn)變”理念的深入推進，外匯政策由微觀趨向宏觀，銀行這一角色承擔著越來越多的管理職責，政策執(zhí)行彈性日益加大，政策執(zhí)行的好壞直接影響到政策效果。一項好的考核機制，無疑能對考核者和被考核者都能發(fā)揮導(dǎo)向作用，并推動內(nèi)控機制的健全有效，實現(xiàn)雙向良性互動。如何完善現(xiàn)行考核機制，值得我們進一步探討。

一、取得的成效

（一）增強了銀行外匯局的內(nèi)控約束力。對銀行而言，有了考核辦法，銀行重視和配合程度有所提高，特別是幾大國有獨資銀行和上世紀設(shè)立的股份制銀行，轄內(nèi)分支機構(gòu)齊全，大行榮譽感強，比較在乎市場占比份額和上級行排名，同樣也看重外匯局的考核結(jié)果，對外匯政策的傳導(dǎo)、執(zhí)行、內(nèi)控監(jiān)督和人員選派上形成一定的自我約束力。對外匯局而言，制定了考核辦法，為了體現(xiàn)考核的科學(xué)性和公平性，必須注重內(nèi)控機制的建設(shè)，避免人為因素干擾；注重非現(xiàn)場監(jiān)測的積累和現(xiàn)場檢查的檢驗，才能在年度考核中區(qū)分優(yōu)劣，評定出ABC，才能起到正向激勵的效果，外匯局的自我約束力由此而生。

（二）增強了外匯政策的執(zhí)行力。外匯政策變化快、專業(yè)性強、人員素質(zhì)要求高。有了考核辦法，銀行有了政策執(zhí)行的參照物，對照辦法逐條加以落實，比較注重對外匯政策的理解與把握，比如有的銀行將每一類業(yè)務(wù)的審核要素一一羅列成項目表，無論崗位人員如何交流變動都能做到有據(jù)可依，政策執(zhí)行情況總體良好；銀行較注重參加外匯局、上級行組織的業(yè)務(wù)培訓(xùn)和交流活動，對一些把握不準的疑難雜癥問題，主動尋求外匯局的權(quán)威解釋；外匯局也會利用日常溝通、網(wǎng)絡(luò)、政策宣講活動，增強銀行外匯政策的執(zhí)行力。

（三）增強了對涉匯主體的服務(wù)意識。近幾年，大多數(shù)涉匯企業(yè)高度關(guān)注人民幣匯率波動和銀行匯率避險工具的選擇，關(guān)注外匯形勢的預(yù)判、外匯改革的進程，少數(shù)企業(yè)為充分運用境內(nèi)外“兩個市場”、“兩種資源”，正加快“走出去”、跨國公司集中資金運營管理等步伐，市場主體對外匯局和銀行提出了更高的服務(wù)需求，政策推動很有必要。外匯局和銀行每年都會組織相關(guān)主題活動，形成“外匯局搭臺、銀行唱戲、企業(yè)受惠、政府滿意”的良性互動。在此過程中，銀行參與意識較強，這既有競爭客戶的動力，也有外匯局考核的作用，表現(xiàn)為有的銀行主動與外匯局合作承辦活動，有的銀行主動與先行先試企業(yè)對接，力爭先發(fā)優(yōu)勢，服務(wù)意識和服務(wù)能力有了明顯提升。

（四）增強了業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)意識。考核辦法列明了具體的扣分事項，既有數(shù)據(jù)質(zhì)量扣分，也有違規(guī)行為扣分。為了應(yīng)對外匯局考核，各銀行均建立了相應(yīng)的內(nèi)控制度和業(yè)務(wù)操作規(guī)程，大部分銀行還自行制定了系統(tǒng)內(nèi)的專業(yè)考核辦法，落實內(nèi)部監(jiān)督和輔導(dǎo)措施，以此來推動業(yè)務(wù)經(jīng)營的合規(guī)意識，規(guī)避在外匯局的考核中失分。為了鞏固全轄考核優(yōu)勢，有的銀行還加大了對下屬分支機構(gòu)的內(nèi)控建設(shè)，定期開展監(jiān)督與輔導(dǎo)，要求在基層考核中為上級行增光添彩。外匯局則更加注重日常監(jiān)測、現(xiàn)場檢查手段的運用，建立臺賬管理，并通過約見談話、監(jiān)管意見、案例通報、行政處罰等方式，對發(fā)現(xiàn)的問題及時加以規(guī)范。

二、存在的缺陷

（一）只扣不加的考核機制削弱了銀行創(chuàng)新作為的動力。現(xiàn)行考核機制偏重于對銀行數(shù)據(jù)質(zhì)量和業(yè)務(wù)合規(guī)性的考評，只有扣分項目，沒有反映銀行業(yè)務(wù)特色和主動性工作的加分項目，容易助長銀行消極對待思想，把重點放在“不犯錯”，爭取不扣分或少扣分之上，至于與外匯局的工作互動中“少配合”、“不主動”，不會影響考核得分；執(zhí)行政策只要不觸犯底線，執(zhí)行的好壞程度也無所謂，也能得到良好的考核結(jié)果。但事實上，隨著外匯管理方式向主體監(jiān)管的轉(zhuǎn)變，銀行是最能體現(xiàn)外匯局政策傳導(dǎo)和執(zhí)行是否有效的重要環(huán)節(jié)，它既承擔了原有外匯局的諸多審核職責，同時也是外匯局的一個重要監(jiān)管主體。因此，對銀行的考核應(yīng)當不局限于數(shù)據(jù)質(zhì)量與合規(guī)性等基礎(chǔ)工作層面，更要注重對銀行政策執(zhí)行的績效評價，例如在主體監(jiān)管中，銀行在協(xié)助外匯局異常監(jiān)測，業(yè)務(wù)創(chuàng)新、信息交流、政策宣傳等方面將發(fā)揮更多的作用，需要在考核中予以體現(xiàn)。

（二）單一定量的扣分辦法不利于體現(xiàn)質(zhì)的差異。現(xiàn)行的評分方式以量化考核為主，通常以每一次、每一筆作為扣分依據(jù)，而且扣分值也是一個定量，沒有扣分區(qū)間。這種單一定量的扣分辦法較適用于數(shù)據(jù)質(zhì)量項目的考核，但對合規(guī)性項目則較難體現(xiàn)違規(guī)情節(jié)輕重、主客觀因素的區(qū)別對待。如外匯局在銀行真實性審核責任的界定上，有銀行主觀故意引導(dǎo)企業(yè)違規(guī)，也有銀行因疏忽而未審核出單據(jù)問題的非主觀故意，這兩種情形在《評分標準》中扣分是一視同仁的，顯然在性質(zhì)上，主觀故意違規(guī)的影響更為惡劣，但在扣分上無法體現(xiàn)出差距。

（三）懸殊的扣分標準難以體現(xiàn)考評的公正與可比。現(xiàn)行考核方式下，在數(shù)據(jù)質(zhì)量上基本能實現(xiàn)兜底考核，即通過非現(xiàn)場手段實現(xiàn)對所有銀行跨境數(shù)據(jù)的全口徑核查，但在業(yè)務(wù)合規(guī)性上只能做到抽檢，對部分銀行部分業(yè)務(wù)的現(xiàn)場檢查。因此，設(shè)置科學(xué)公平的考核分值至關(guān)重要。首先在分值設(shè)置上，大多數(shù)單項指標分值為2-3分，一次性扣分只有0.025-1分，是按各銀行實際發(fā)生數(shù)來計算的，外匯局說得清、銀行自己也心中有數(shù)；只有“國際收支間接申報的準確性”指標有11分，一次性扣分上限達4.4分，且不管準確性究竟如何，總有一家機構(gòu)墊底被扣到上限，這樣的扣分方式直接導(dǎo)致“國際收支間接申報的準確性”成為考核單項中分值最大、扣分最重的指標，直接左右考核的排名，甚至出現(xiàn)了國際收支申報“定乾坤”現(xiàn)象；而一家機構(gòu)扣分多少銀行和外匯局一樣茫然，完全取決于在屬地銀行中所處的差錯分布狀態(tài)。其次在不同規(guī)模銀行的考核中，目前采用國際收支業(yè)務(wù)量作為調(diào)整系數(shù)來調(diào)節(jié)分值，這從設(shè)計理念上對調(diào)節(jié)大小銀行間的差異確有一定的均衡效果，但在具體權(quán)重設(shè)置上差距過大，有過度調(diào)節(jié)傾向。從考核辦法看，2009年調(diào)節(jié)系數(shù)為0.5—2，相對較小；2010年以來則擴大為0.25—4，調(diào)節(jié)幅度高達16倍，意味著業(yè)務(wù)量小的銀行對差錯承受力遠遠低于業(yè)務(wù)量大的銀行，導(dǎo)致小銀行考核起伏很大，要么無差錯，分數(shù)排名位居第一，要么差錯成倍放大，排名直接墊底。

（四）評分與評級難以協(xié)調(diào)統(tǒng)一。考評的目的在于激勵銀行更好地執(zhí)行外匯管理規(guī)定，評分只是一個過程和手段，評級才是銀行最終追求的結(jié)果。但現(xiàn)行考核辦法因缺少了加分因素及某些扣分標準上的不盡合理，依據(jù)評分高低很難得出銀行的評級結(jié)果，甚至出現(xiàn)評分與評級相背離的特殊情形，這在無形中削弱了評分的嚴肅性和考核的透明度，真正對評級起決定作用的因素可能未被納入考核之列。如個別銀行在政策執(zhí)行上存有僥幸心理，存在主觀故意的違規(guī)行為，但按照現(xiàn)有辦法扣分，特別是大銀行經(jīng)過調(diào)整系數(shù)的稀釋，得分排名仍然靠前，是否需要“一票否決”評A類行資格？還有一種情形是如果小銀行沒有發(fā)生一筆差錯和違規(guī)，沒有扣分項，能否評到A類行？

三、改進的建議

（一）增設(shè)加分的正向激勵考核導(dǎo)向，來體現(xiàn)績效管理的全面評價機制。隨著外匯管理“五個轉(zhuǎn)變”理念的全面深入，外匯局賦予銀行真實性審核的職責越來越重，單純以扣分為導(dǎo)向的考核辦法已不能適應(yīng)外匯管理改革的內(nèi)在需要。今后在堅持數(shù)據(jù)質(zhì)量與合規(guī)的基礎(chǔ)上，更應(yīng)體現(xiàn)銀行加分上的差異。對照現(xiàn)有辦法，可以將數(shù)據(jù)質(zhì)量和業(yè)務(wù)合規(guī)性納入基礎(chǔ)分考核，以扣分制為主。增設(shè)創(chuàng)新爭優(yōu)考核項目，實施加分制，在指標設(shè)計上，考慮以“業(yè)務(wù)創(chuàng)新”、“宣傳服務(wù)”、“數(shù)據(jù)監(jiān)測配合”、“信息調(diào)研協(xié)助”、“異常線索報告”等方面實施加分，全面體現(xiàn)銀行執(zhí)行外匯管理政策的主動性和有效性，促進銀行健全內(nèi)控機制。考核結(jié)果出來后，再有針對性地選擇部分對象，輔之于考核結(jié)果優(yōu)劣勢全面點評的方式，進一步擴大考核成效，進而實現(xiàn)考核與業(yè)務(wù)管理的良性循環(huán)。

（二）對不同類型的銀行采用分類考評方式，來體現(xiàn)同一類型銀行的相對公正與可比。建議按國有獨資銀行、全國性股份制銀行、區(qū)域性股份制銀行、小法人機構(gòu)等分類考核，分類評級，鼓勵小規(guī)模銀行也有評A的機會；并按分類主體設(shè)置不同的調(diào)節(jié)系數(shù)，也可根據(jù)業(yè)務(wù)分類情況，設(shè)置資本項目權(quán)重系數(shù)、經(jīng)常項目權(quán)重系數(shù)，緩解銀行間權(quán)重調(diào)節(jié)過度的現(xiàn)象。

（三）優(yōu)化分值設(shè)置，來體現(xiàn)考評標準的盡可能科學(xué)與合理。建議在現(xiàn)行考核方式下，進一步完善和優(yōu)化考核項目的分值結(jié)構(gòu)，適當調(diào)減“國際收支間接申報準確性”指標分值或差錯極差，平衡指標間的分值比重，引導(dǎo)銀行對考核項目的均衡重視。在對業(yè)務(wù)合規(guī)性項目考核中，設(shè)置一定的扣分區(qū)間，以體現(xiàn)違規(guī)“性質(zhì)”和“數(shù)量”上的差異。

（四）設(shè)置“一票否決”情形，來體現(xiàn)外匯管理的權(quán)威性和宏觀政策導(dǎo)向。任何分值的設(shè)置都會受到分值上限的限制，難免出現(xiàn)與評級相抵觸的現(xiàn)象。因此，對于某些影響評級的決定性因素，應(yīng)設(shè)置“一票否決”制。如總局啟動應(yīng)急預(yù)案出臺的專項指標考核，銀行主觀故意違規(guī)以及造成不良后果的情形、業(yè)務(wù)量排名倒數(shù)幾名、違規(guī)處罰金額超過一定數(shù)額等。除此之外，評分與評級應(yīng)保持方向一致。