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外匯管理改革開放的方向

中國人民銀行副行長、國家外匯管理局局長 易綱

    過去36年，中國創(chuàng)造了經(jīng)濟發(fā)展奇跡。開啟這一奇跡的就是改革開放。改革，建立了與社會主義市場經(jīng)濟相適應(yīng)的金融體制，提升金融業(yè)配置資源和服務(wù)實體經(jīng)濟能力；開放，擴大金融業(yè)對內(nèi)對外開放，更大范圍、更高層次優(yōu)化資源配置能力。改革和開放是推動中國經(jīng)濟不斷發(fā)展的兩個輪子。近年來，隨著外匯管理改革持續(xù)深入，外匯管理著力推動“五個轉(zhuǎn)變”，簡政放權(quán)不斷落實到位，外匯管理職能發(fā)生深刻變化，對微觀事務(wù)的行政干預(yù)不斷減少，與此同時通過加強事中事后管理，優(yōu)化公共服務(wù)，外匯管理起到了維護經(jīng)濟金融穩(wěn)定、保障公平競爭的作用，促進經(jīng)濟可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強。

    外匯管理改革開放取得顯著進展

    過去幾年，外匯管理按照黨中央、國務(wù)院統(tǒng)一部署，以“五個轉(zhuǎn)變”為方向，從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺娬{(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌娬{(diào)主體管理，從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負面清單”，提升了駕馭復(fù)雜局面的能力，統(tǒng)籌好便利化和防風(fēng)險，在發(fā)揮市場決定性作用的同時，更好地發(fā)揮外匯管理的作用。

    貨物貿(mào)易外匯管理改革取得新突破。外貿(mào)發(fā)展是我國對外開放重要內(nèi)容，其中貨物貿(mào)易是重中之重，占經(jīng)常項目總額近八成。過去，貨物貿(mào)易外匯收支需逐筆核銷，手續(xù)繁瑣。為提升貿(mào)易便利化程度和外匯監(jiān)管效率，2012年8月，經(jīng)國務(wù)院批準，外匯局在全國推廣進出口核銷改革。改革取消了以往的貨物貿(mào)易外匯收支逐筆核銷，簡化了憑證和流程，代之以總量核查、動態(tài)監(jiān)測、分類管理，95%的合規(guī)企業(yè)正常貿(mào)易收付便利，監(jiān)管重點放在少數(shù)異常重點企業(yè)，實現(xiàn)了貿(mào)易便利和監(jiān)管有效的統(tǒng)一。改革后，企業(yè)平均每年節(jié)省工資7萬余元，銀行辦理業(yè)務(wù)時間平均每單從20分鐘以上縮短至9分鐘。

    服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革取得新進展。過去，服務(wù)貿(mào)易外匯收支實行事前審批，企業(yè)需準備大量材料，奔波多個部門，辦事效率較低。2013年9月，外匯局全面取消服務(wù)貿(mào)易事前審批，所有服務(wù)貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)下放銀行辦理，單筆等值5萬美元以下的無需審單；等值5萬美元以上的，大幅簡化單證，僅簡化合并的單證類別就有數(shù)十項。通過加強非現(xiàn)場監(jiān)測分析，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險的底線。改革后，每年近1500萬筆服務(wù)貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)無需審單，辦理成本顯著下降，銀行單證量大幅減少；企業(yè)經(jīng)營效率明顯提升，單筆業(yè)務(wù)辦理時間由20分鐘縮短至5分鐘。

    直接投資可兌換達到新高度。直接投資是引進外資和中國企業(yè)“走出去”的重要渠道。過去，直接投資項下外匯賬戶開立及入賬等需外匯局核準，外商直接投資需經(jīng)會計師事務(wù)所到外匯局進行驗資詢證審核和登記，影響企業(yè)投資效率。近年來，直接投資外匯管理大幅簡化，取消35項、簡化合并14項行政審核，便利企業(yè)跨境投資資金運作，直接投資外匯管理實現(xiàn)基本可兌換。以對外直接投資為例，資金來源和匯出核準由事前審批改為事后登記，業(yè)務(wù)辦理時限由20個工作日減為5個工作日，有些省份可當日辦理。

    證券投資雙向開放實現(xiàn)新跨越。證券投資是資產(chǎn)全球化配置的重要領(lǐng)域。過去，跨境證券投資渠道有限，便利化程度較低。為推進證券市場有序開放，外匯局牢牢把握外匯形勢趨向均衡的有利時機，按照“均衡監(jiān)管、雙向流動”的思路，完善合格境外機構(gòu)投資者（QFII）和合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）制度，在此基礎(chǔ)上，推出人民幣合格境外機構(gòu)投資者（RQFII）制度。截至2015年8月28日，共批準276家合格境外機構(gòu)投資者（QFII）投資額度767.03億美元，132家合格境內(nèi)機構(gòu)投資者（QDII）投資額度899.93億美元，138家人民幣合格境外機構(gòu)投資者（RQFII）投資額度4049億元。同時，有序拓展資本雙向開放渠道，做好便利內(nèi)地投資者在境內(nèi)購買香港的公募基金和內(nèi)地公募基金在香港市場銷售的制度安排。未來，集體投資類證券項下“居民在境外出售或發(fā)行”和“非居民在境內(nèi)出售或發(fā)行”將不再受嚴格限制，資本項目可兌換水平進一步提高。

    外債管理服務(wù)實體經(jīng)濟打開新局面。外債是拓寬境內(nèi)主體融資來源的重要渠道。過去，金融機構(gòu)外債實行余額指標管理，外資企業(yè)按照“投注差”原則管理，中資企業(yè)則受嚴格限制，審核手續(xù)復(fù)雜。為進一步促進企業(yè)融資便利，外匯局大力推進外債和跨境擔(dān)保管理改革。在管理方式上，基本取消外債、跨境擔(dān)保事前審批，相關(guān)業(yè)務(wù)可直接到銀行辦理，外債從開戶到結(jié)匯時間縮短3個工作日，基本構(gòu)建起以事后登記為主的對外債權(quán)債務(wù)管理框架。在管理手段上，探索外債宏觀審慎比例自律管理，在北京中關(guān)村、深圳前海、江蘇張家港等局部區(qū)域開展試點，允許企業(yè)在凈資產(chǎn)的一定倍數(shù)內(nèi)自主借用外債，拉平中外資企業(yè)外債管理政策。經(jīng)測算，試點企業(yè)可節(jié)約資金成本2-3個百分點。從管理理念上，逐步推進從超國民待遇到國民待遇的轉(zhuǎn)變，允許符合條件的中資企業(yè)借用短期外債用于支持進出口貿(mào)易。

    外匯市場發(fā)展邁上新臺階。外匯市場是國際經(jīng)濟交流和資本流動的重要載體。過去，我國外匯市場主體和產(chǎn)品較為單一，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。近年來，外匯局不斷夯實外匯市場基礎(chǔ)，進一步優(yōu)化外匯市場服務(wù)。一是豐富交易品種，滿足多樣化匯率風(fēng)險管理需求。由即期交易和部分銀行試點的遠期交易兩類，擴大至外匯掉期、貨幣掉期和期權(quán)產(chǎn)品，具有了國際市場基礎(chǔ)產(chǎn)品體系。交易幣種也由原先僅有人民幣對美元、歐元、日元和港幣4種交易貨幣逐步增加至14種，涵蓋了我國跨境收支的主要結(jié)算貨幣。二是擴大市場主體，構(gòu)建多元化的市場主體層次。截至2014年末，銀行間外匯市場共有465家機構(gòu)，其中非銀行金融機構(gòu)53家、非金融企業(yè)1家、境外金融機構(gòu)8家。三是健全基礎(chǔ)設(shè)施，促進市場運行提效率防風(fēng)險。2009年，銀行間外匯市場開始對場外交易嘗試集中凈額清算，并于2014年正式啟動中央對手方清算業(yè)務(wù)，對降低清算風(fēng)險和提高交易效率發(fā)揮了積極作用。

    放管結(jié)合是外匯管理改革開放的旗幟

    近年來，外匯管理始終寓管理于服務(wù)之中，堅持一手抓“推改革”，一手抓“防風(fēng)險”，在改革方法上突出“均衡改革”，在改革方向上突出“以點帶面”。經(jīng)過幾年探索，外匯管理呈現(xiàn)出新的面貌。

    以簡政放權(quán)為主線，著力推動外匯管理方式轉(zhuǎn)變。一是堅持依法行政，進一步清理、整合外匯管理法規(guī)。截至2014年底，廢止失效法規(guī)超過700件，保留生效法規(guī)不足300件。二是堅持抓大放小、分類管理，采取總量核查、動態(tài)監(jiān)測，推進監(jiān)管方式從事前轉(zhuǎn)向事后。以經(jīng)常項目為例，通過非現(xiàn)場監(jiān)測，以較小成本查出違規(guī)企業(yè)，更加有的放矢。2014年，通過非現(xiàn)場監(jiān)測分析鎖定1774家“出口不收匯”異常企業(yè)，涉及出口額占2014年全國出口總額6%。核查后，對涉嫌違規(guī)企業(yè)注銷名錄、降為B、C類或移交檢查部門處理。三是管理對象從行為監(jiān)管轉(zhuǎn)向主體監(jiān)管。加強市場主體全口徑外匯收支監(jiān)測，更好地發(fā)現(xiàn)異常或違規(guī)行為；實行分類管理，守法合規(guī)企業(yè)享受便利，違規(guī)主體受到限制，促進市場主體合規(guī)經(jīng)營。

    以貿(mào)易投資便利化為主線，著力增強外匯管理支持實體經(jīng)濟發(fā)展的能力。改進服務(wù)始終是外匯管理的基礎(chǔ)，在推出每一項改革措施時，我們始終寓管理于服務(wù)之中。近年來，外匯管理主動調(diào)整不符合市場運行規(guī)律的措施。針對外商投資企業(yè)，推出外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯政策，賦予企業(yè)資本金結(jié)匯的自主權(quán)，降低企業(yè)財務(wù)成本，目前已推廣至全國。針對跨國公司，推出跨國公司外匯資金集中運營管理政策，2015年上半年試點企業(yè)由250家增加至570家，為更多優(yōu)秀企業(yè)特別是民營企業(yè)優(yōu)化外匯資金運用提供便利。在跨境電子商務(wù)領(lǐng)域，放開地區(qū)限制、下放審核權(quán)限、提高單筆限額、擴大支付范圍，2015年1月試點推廣全國，截至6月末，試點業(yè)務(wù)規(guī)模累計41.81億美元。

    以堅守風(fēng)險底線為主線，著力增強防范跨境資金流動風(fēng)險的能力。外匯管理的一個重要功能是防范外部風(fēng)險內(nèi)部化。近年來，我們始終將防風(fēng)險擺在突出位置，從管理制度、管理方式、技術(shù)手段和隊伍建設(shè)等入手，注重加強跨境資金流動監(jiān)管能力建設(shè)，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險的底線。一是加強監(jiān)測分析為防風(fēng)險奠定重要基礎(chǔ)。密切跟蹤形勢變化，將監(jiān)測分析的重點從單向監(jiān)測流入轉(zhuǎn)到雙向監(jiān)測流出和流入上來，提高了形勢預(yù)判的科學(xué)性和及時性。建立跨境資金監(jiān)測分析月報制度，加強對宏觀趨勢的分析判斷，每月進行動態(tài)微調(diào)和修正，提高監(jiān)測分析的全面性和精準度。二是加快數(shù)據(jù)和系統(tǒng)整合為防風(fēng)險提供技術(shù)支撐。建立了全口徑的跨境資金流動基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫，整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實現(xiàn)數(shù)據(jù)集中共享；搭建跨境資金流動監(jiān)測分析平臺，著重提升系統(tǒng)綜合分析和數(shù)據(jù)挖掘功能；進一步完善國際收支監(jiān)測預(yù)警系統(tǒng)，雙向監(jiān)測國際收支失衡風(fēng)險，為全方位監(jiān)測市場主體外匯資金運作，及時發(fā)現(xiàn)跨境資金異常波動提供數(shù)據(jù)保證和系統(tǒng)支撐。三是改進外匯檢查工作為防風(fēng)險提供有效手段。建立和推廣外匯非現(xiàn)場檢查系統(tǒng)，改變過去大范圍拉網(wǎng)式排查的工作模式，運用大數(shù)據(jù)分析及時發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，提高監(jiān)管針對性和有效性。集中力量查辦重大違規(guī)案件，開展銀行外匯業(yè)務(wù)專項檢查，有針對性地打擊重點主體、重點渠道“熱錢”流動。2009～2014年，共查處外匯違法違規(guī)案件約1.7萬件，收繳罰沒款約22億元人民幣。

    再接再厲繼續(xù)深化外匯管理改革開放

    當前，外匯管理呈現(xiàn)出新常態(tài)，主要表現(xiàn)為外匯形勢從持續(xù)凈流入到趨向基本平衡的新常態(tài)、管理環(huán)節(jié)從事前審批到事中事后監(jiān)管的新常態(tài)和管理方式從經(jīng)常項目可兌換到資本項目可兌換的新常態(tài)。全面認識、準確把握外匯管理的新常態(tài)，是我們做好下一步外匯管理改革的出發(fā)點。下一步，外匯管理部門將牢牢把握新常態(tài)，加快“五個轉(zhuǎn)變”，以推動人民幣資本項目可兌換為重點，切實履行好外匯管理職責(zé)，提高外匯管理科學(xué)發(fā)展水平。

    轉(zhuǎn)變外匯管理理念和方式是原則和方向。緊緊圍繞處理好政府與市場關(guān)系，大力推進行政審批制度改革，全面提升行政效能。一是繼續(xù)大力簡政放權(quán)。進一步簡化行政審批項目，做好現(xiàn)有外匯管理法規(guī)的清理和簡化，實現(xiàn)現(xiàn)有管理法規(guī)由多到少、由厚到薄、由繁到簡，切實便利市場主體和監(jiān)管。二是全面推進依法行政。按照外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”的要求，適應(yīng)我國資本項目可兌換的需要，構(gòu)建面向未來的外匯管理法律框架體系。重點是要體現(xiàn)從行為監(jiān)管立法向主體監(jiān)管立法轉(zhuǎn)變，從“正面清單”向“負面清單”轉(zhuǎn)變。三是豐富事中事后監(jiān)管手段。以經(jīng)常項目為例，加大跨部門聯(lián)合，不斷深化經(jīng)常項下資金流動風(fēng)險管理。

    促進貿(mào)易投資便利化是出發(fā)點和落腳點。從管理思路上，要增強服務(wù)意識，善于換位思考，促進政策調(diào)整與市場主體商業(yè)運作模式相銜接，為守法合規(guī)市場主體盡可能創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。從管理流程上，優(yōu)化流程和手續(xù)，通過改進服務(wù)來深化改革，切實提升貿(mào)易和投資便利化程度，降低外匯管理的社會成本，真正做到寓管理于服務(wù)之中。從管理對象上，推進監(jiān)管方式從行為轉(zhuǎn)向重點主體，從事前審批轉(zhuǎn)向事后監(jiān)測分析。例如，落實好跨國公司外匯資金集中運營管理“升級版”，進一步提升跨國公司資金運作效率。

    推動重點領(lǐng)域改革開放是主線和重點。要緊扣建立健全調(diào)節(jié)國際收支的市場機制和管理體制，進一步完善外匯管理改革中長期工作規(guī)劃，確定實施步驟、時限以及分工，明確路線圖和時間表。在資本市場方面，有序推進資本市場雙向開放，進一步完善合格機構(gòu)投資者制度，做好內(nèi)地和香港基金互認落地，加快推進人民幣資本項目可兌換。在外匯市場方面，擴大外匯市場開放，放寬交易范圍，增加交易主體，豐富避險保值產(chǎn)品，完善多元、競爭和有效監(jiān)管的交易平臺建設(shè)，逐步建成一個成熟發(fā)達的多層次外匯市場體系。

    防范異常跨境資金流動風(fēng)險是基礎(chǔ)和保障。長遠來看，外匯管理部門要始終把防風(fēng)險放在首位，從加強監(jiān)測預(yù)警來看，加快建立跨境資金流動監(jiān)測預(yù)警平臺，逐步完成跨境資金流動數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)倉庫建設(shè)，全面涵蓋本外幣、貿(mào)易投資、機構(gòu)個人等不同交易幣種、項目和主體跨境資金流動情況，為監(jiān)管提供“千里眼”和“順風(fēng)耳”。同時，繼續(xù)完善跨境資金流動的監(jiān)測預(yù)警指標體系和非現(xiàn)場檢查指標體系，及時對資金流出入壓力狀況進行評估和預(yù)判。從充實政策預(yù)案來看，充實以逆周期調(diào)節(jié)為主的政策預(yù)案，深入研究推出“托賓稅”、無息存款準備金、外匯交易手續(xù)費等價格調(diào)節(jié)手段，抑制短期投機套利資金流出入。從優(yōu)化外匯儲備經(jīng)營來看，堅持多元化和分散化投資，管好和用好外匯儲備，加大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)配置，提高外匯儲備經(jīng)營管理能力，實現(xiàn)安全、流動、保值增值的經(jīng)營目標。

                                       （原文刊載于《中國金融》2015年第19期）