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外匯管理改革開放的方向

中國(guó)人民銀行副行長(zhǎng)、國(guó)家外匯管理局局長(zhǎng) 易綱

 

過(guò)去36年，中國(guó)創(chuàng)造了經(jīng)濟(jì)發(fā)展奇跡。開啟這一奇跡的就是改革開放。改革，建立了與社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的金融體制，提升金融業(yè)配置資源和服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)能力；開放，擴(kuò)大金融業(yè)對(duì)內(nèi)對(duì)外開放，更大范圍、更高層次優(yōu)化資源配置能力。改革和開放是推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的兩個(gè)輪子。近年來(lái)，隨著外匯管理改革持續(xù)深入，外匯管理著力推動(dòng)“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，簡(jiǎn)政放權(quán)不斷落實(shí)到位，外匯管理職能發(fā)生深刻變化，對(duì)微觀事務(wù)的行政干預(yù)不斷減少，與此同時(shí)通過(guò)加強(qiáng)事中事后管理，優(yōu)化公共服務(wù)，外匯管理起到了維護(hù)經(jīng)濟(jì)金融穩(wěn)定、保障公平競(jìng)爭(zhēng)的作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展能力不斷增強(qiáng)。

外匯管理改革開放取得顯著進(jìn)展

過(guò)去幾年，外匯管理按照黨中央、國(guó)務(wù)院統(tǒng)一部署，以“五個(gè)轉(zhuǎn)變”為方向，從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測(cè)分析，從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理，從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理，從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變到“無(wú)罪假設(shè)”，從“正面清單”轉(zhuǎn)變到“負(fù)面清單”，提升了駕馭復(fù)雜局面的能力，統(tǒng)籌好便利化和防風(fēng)險(xiǎn)，在發(fā)揮市場(chǎng)決定性作用的同時(shí)，更好地發(fā)揮外匯管理的作用。

貨物貿(mào)易外匯管理改革取得新突破。外貿(mào)發(fā)展是我國(guó)對(duì)外開放重要內(nèi)容，其中貨物貿(mào)易是重中之重，占經(jīng)常項(xiàng)目總額近八成。過(guò)去，貨物貿(mào)易外匯收支需逐筆核銷，手續(xù)繁瑣。為提升貿(mào)易便利化程度和外匯監(jiān)管效率，2012年8月，經(jīng)國(guó)務(wù)院批準(zhǔn)，外匯局在全國(guó)推廣進(jìn)出口核銷改革。改革取消了以往的貨物貿(mào)易外匯收支逐筆核銷，簡(jiǎn)化了憑證和流程，代之以總量核查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)、分類管理，95%的合規(guī)企業(yè)正常貿(mào)易收付便利，監(jiān)管重點(diǎn)放在少數(shù)異常重點(diǎn)企業(yè)，實(shí)現(xiàn)了貿(mào)易便利和監(jiān)管有效的統(tǒng)一。改革后，企業(yè)平均每年節(jié)省工資7萬(wàn)余元，銀行辦理業(yè)務(wù)時(shí)間平均每單從20分鐘以上縮短至9分鐘。

服務(wù)貿(mào)易外匯管理改革取得新進(jìn)展。過(guò)去，服務(wù)貿(mào)易外匯收支實(shí)行事前審批，企業(yè)需準(zhǔn)備大量材料，奔波多個(gè)部門，辦事效率較低。2013年9月，外匯局全面取消服務(wù)貿(mào)易事前審批，所有服務(wù)貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)下放銀行辦理，單筆等值5萬(wàn)美元以下的無(wú)需審單；等值5萬(wàn)美元以上的，大幅簡(jiǎn)化單證，僅簡(jiǎn)化合并的單證類別就有數(shù)十項(xiàng)。通過(guò)加強(qiáng)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析，牢牢守住不發(fā)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)的底線。改革后，每年近1500萬(wàn)筆服務(wù)貿(mào)易收付匯業(yè)務(wù)無(wú)需審單，辦理成本顯著下降，銀行單證量大幅減少；企業(yè)經(jīng)營(yíng)效率明顯提升，單筆業(yè)務(wù)辦理時(shí)間由20分鐘縮短至5分鐘。

直接投資可兌換達(dá)到新高度。直接投資是引進(jìn)外資和中國(guó)企業(yè)“走出去”的重要渠道。過(guò)去，直接投資項(xiàng)下外匯賬戶開立及入賬等需外匯局核準(zhǔn)，外商直接投資需經(jīng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所到外匯局進(jìn)行驗(yàn)資詢證審核和登記，影響企業(yè)投資效率。近年來(lái)，直接投資外匯管理大幅簡(jiǎn)化，取消35項(xiàng)、簡(jiǎn)化合并14項(xiàng)行政審核，便利企業(yè)跨境投資資金運(yùn)作，直接投資外匯管理實(shí)現(xiàn)基本可兌換。以對(duì)外直接投資為例，資金來(lái)源和匯出核準(zhǔn)由事前審批改為事后登記，業(yè)務(wù)辦理時(shí)限由20個(gè)工作日減為5個(gè)工作日，有些省份可當(dāng)日辦理。

證券投資雙向開放實(shí)現(xiàn)新跨越。證券投資是資產(chǎn)全球化配置的重要領(lǐng)域。過(guò)去，跨境證券投資渠道有限，便利化程度較低。為推進(jìn)證券市場(chǎng)有序開放，外匯局牢牢把握外匯形勢(shì)趨向均衡的有利時(shí)機(jī)，按照“均衡監(jiān)管、雙向流動(dòng)”的思路，完善合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）和合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）制度，在此基礎(chǔ)上，推出人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）制度。截至2015年8月28日，共批準(zhǔn)276家合格境外機(jī)構(gòu)投資者（QFII）投資額度767.03億美元，132家合格境內(nèi)機(jī)構(gòu)投資者（QDII）投資額度899.93億美元，138家人民幣合格境外機(jī)構(gòu)投資者（RQFII）投資額度4049億元。同時(shí)，有序拓展資本雙向開放渠道，做好便利內(nèi)地投資者在境內(nèi)購(gòu)買香港的公募基金和內(nèi)地公募基金在香港市場(chǎng)銷售的制度安排。未來(lái)，集體投資類證券項(xiàng)下“居民在境外出售或發(fā)行”和“非居民在境內(nèi)出售或發(fā)行”將不再受嚴(yán)格限制，資本項(xiàng)目可兌換水平進(jìn)一步提高。

外債管理服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)打開新局面。外債是拓寬境內(nèi)主體融資來(lái)源的重要渠道。過(guò)去，金融機(jī)構(gòu)外債實(shí)行余額指標(biāo)管理，外資企業(yè)按照“投注差”原則管理，中資企業(yè)則受嚴(yán)格限制，審核手續(xù)復(fù)雜。為進(jìn)一步促進(jìn)企業(yè)融資便利，外匯局大力推進(jìn)外債和跨境擔(dān)保管理改革。在管理方式上，基本取消外債、跨境擔(dān)保事前審批，相關(guān)業(yè)務(wù)可直接到銀行辦理，外債從開戶到結(jié)匯時(shí)間縮短3個(gè)工作日，基本構(gòu)建起以事后登記為主的對(duì)外債權(quán)債務(wù)管理框架。在管理手段上，探索外債宏觀審慎比例自律管理，在北京中關(guān)村、深圳前海、江蘇張家港等局部區(qū)域開展試點(diǎn)，允許企業(yè)在凈資產(chǎn)的一定倍數(shù)內(nèi)自主借用外債，拉平中外資企業(yè)外債管理政策。經(jīng)測(cè)算，試點(diǎn)企業(yè)可節(jié)約資金成本2-3個(gè)百分點(diǎn)。從管理理念上，逐步推進(jìn)從超國(guó)民待遇到國(guó)民待遇的轉(zhuǎn)變，允許符合條件的中資企業(yè)借用短期外債用于支持進(jìn)出口貿(mào)易。

外匯市場(chǎng)發(fā)展邁上新臺(tái)階。外匯市場(chǎng)是國(guó)際經(jīng)濟(jì)交流和資本流動(dòng)的重要載體。過(guò)去，我國(guó)外匯市場(chǎng)主體和產(chǎn)品較為單一，基礎(chǔ)設(shè)施不夠完善。近年來(lái)，外匯局不斷夯實(shí)外匯市場(chǎng)基礎(chǔ)，進(jìn)一步優(yōu)化外匯市場(chǎng)服務(wù)。一是豐富交易品種，滿足多樣化匯率風(fēng)險(xiǎn)管理需求。由即期交易和部分銀行試點(diǎn)的遠(yuǎn)期交易兩類，擴(kuò)大至外匯掉期、貨幣掉期和期權(quán)產(chǎn)品，具有了國(guó)際市場(chǎng)基礎(chǔ)產(chǎn)品體系。交易幣種也由原先僅有人民幣對(duì)美元、歐元、日元和港幣4種交易貨幣逐步增加至14種，涵蓋了我國(guó)跨境收支的主要結(jié)算貨幣。二是擴(kuò)大市場(chǎng)主體，構(gòu)建多元化的市場(chǎng)主體層次。截至2014年末，銀行間外匯市場(chǎng)共有465家機(jī)構(gòu)，其中非銀行金融機(jī)構(gòu)53家、非金融企業(yè)1家、境外金融機(jī)構(gòu)8家。三是健全基礎(chǔ)設(shè)施，促進(jìn)市場(chǎng)運(yùn)行提效率防風(fēng)險(xiǎn)。2009年，銀行間外匯市場(chǎng)開始對(duì)場(chǎng)外交易嘗試集中凈額清算，并于2014年正式啟動(dòng)中央對(duì)手方清算業(yè)務(wù)，對(duì)降低清算風(fēng)險(xiǎn)和提高交易效率發(fā)揮了積極作用。

放管結(jié)合是外匯管理改革開放的旗幟

近年來(lái)，外匯管理始終寓管理于服務(wù)之中，堅(jiān)持一手抓“推改革”，一手抓“防風(fēng)險(xiǎn)”，在改革方法上突出“均衡改革”，在改革方向上突出“以點(diǎn)帶面”。經(jīng)過(guò)幾年探索，外匯管理呈現(xiàn)出新的面貌。

以簡(jiǎn)政放權(quán)為主線，著力推動(dòng)外匯管理方式轉(zhuǎn)變。一是堅(jiān)持依法行政，進(jìn)一步清理、整合外匯管理法規(guī)。截至2014年底，廢止失效法規(guī)超過(guò)700件，保留生效法規(guī)不足300件。二是堅(jiān)持抓大放小、分類管理，采取總量核查、動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，推進(jìn)監(jiān)管方式從事前轉(zhuǎn)向事后。以經(jīng)常項(xiàng)目為例，通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)，以較小成本查出違規(guī)企業(yè)，更加有的放矢。2014年，通過(guò)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)測(cè)分析鎖定1774家“出口不收匯”異常企業(yè)，涉及出口額占2014年全國(guó)出口總額6%。核查后，對(duì)涉嫌違規(guī)企業(yè)注銷名錄、降為B、C類或移交檢查部門處理。三是管理對(duì)象從行為監(jiān)管轉(zhuǎn)向主體監(jiān)管。加強(qiáng)市場(chǎng)主體全口徑外匯收支監(jiān)測(cè)，更好地發(fā)現(xiàn)異常或違規(guī)行為；實(shí)行分類管理，守法合規(guī)企業(yè)享受便利，違規(guī)主體受到限制，促進(jìn)市場(chǎng)主體合規(guī)經(jīng)營(yíng)。

以貿(mào)易投資便利化為主線，著力增強(qiáng)外匯管理支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的能力。改進(jìn)服務(wù)始終是外匯管理的基礎(chǔ)，在推出每一項(xiàng)改革措施時(shí)，我們始終寓管理于服務(wù)之中。近年來(lái)，外匯管理主動(dòng)調(diào)整不符合市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律的措施。針對(duì)外商投資企業(yè)，推出外商投資企業(yè)外匯資本金意愿結(jié)匯政策，賦予企業(yè)資本金結(jié)匯的自主權(quán)，降低企業(yè)財(cái)務(wù)成本，目前已推廣至全國(guó)。針對(duì)跨國(guó)公司，推出跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理政策，2015年上半年試點(diǎn)企業(yè)由250家增加至570家，為更多優(yōu)秀企業(yè)特別是民營(yíng)企業(yè)優(yōu)化外匯資金運(yùn)用提供便利。在跨境電子商務(wù)領(lǐng)域，放開地區(qū)限制、下放審核權(quán)限、提高單筆限額、擴(kuò)大支付范圍，2015年1月試點(diǎn)推廣全國(guó)，截至6月末，試點(diǎn)業(yè)務(wù)規(guī)模累計(jì)41.81億美元。

以堅(jiān)守風(fēng)險(xiǎn)底線為主線，著力增強(qiáng)防范跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)的能力。外匯管理的一個(gè)重要功能是防范外部風(fēng)險(xiǎn)內(nèi)部化。近年來(lái)，我們始終將防風(fēng)險(xiǎn)擺在突出位置，從管理制度、管理方式、技術(shù)手段和隊(duì)伍建設(shè)等入手，注重加強(qiáng)跨境資金流動(dòng)監(jiān)管能力建設(shè)，守住了不發(fā)生系統(tǒng)性、區(qū)域性金融風(fēng)險(xiǎn)的底線。一是加強(qiáng)監(jiān)測(cè)分析為防風(fēng)險(xiǎn)奠定重要基礎(chǔ)。密切跟蹤形勢(shì)變化，將監(jiān)測(cè)分析的重點(diǎn)從單向監(jiān)測(cè)流入轉(zhuǎn)到雙向監(jiān)測(cè)流出和流入上來(lái)，提高了形勢(shì)預(yù)判的科學(xué)性和及時(shí)性。建立跨境資金監(jiān)測(cè)分析月報(bào)制度，加強(qiáng)對(duì)宏觀趨勢(shì)的分析判斷，每月進(jìn)行動(dòng)態(tài)微調(diào)和修正，提高監(jiān)測(cè)分析的全面性和精準(zhǔn)度。二是加快數(shù)據(jù)和系統(tǒng)整合為防風(fēng)險(xiǎn)提供技術(shù)支撐。建立了全口徑的跨境資金流動(dòng)基礎(chǔ)數(shù)據(jù)庫(kù)，整合各業(yè)務(wù)系統(tǒng)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)數(shù)據(jù)集中共享；搭建跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)分析平臺(tái)，著重提升系統(tǒng)綜合分析和數(shù)據(jù)挖掘功能；進(jìn)一步完善國(guó)際收支監(jiān)測(cè)預(yù)警系統(tǒng)，雙向監(jiān)測(cè)國(guó)際收支失衡風(fēng)險(xiǎn)，為全方位監(jiān)測(cè)市場(chǎng)主體外匯資金運(yùn)作，及時(shí)發(fā)現(xiàn)跨境資金異常波動(dòng)提供數(shù)據(jù)保證和系統(tǒng)支撐。三是改進(jìn)外匯檢查工作為防風(fēng)險(xiǎn)提供有效手段。建立和推廣外匯非現(xiàn)場(chǎng)檢查系統(tǒng)，改變過(guò)去大范圍拉網(wǎng)式排查的工作模式，運(yùn)用大數(shù)據(jù)分析及時(shí)發(fā)現(xiàn)違法違規(guī)線索，提高監(jiān)管針對(duì)性和有效性。集中力量查辦重大違規(guī)案件，開展銀行外匯業(yè)務(wù)專項(xiàng)檢查，有針對(duì)性地打擊重點(diǎn)主體、重點(diǎn)渠道“熱錢”流動(dòng)。2009～2014年，共查處外匯違法違規(guī)案件約1.7萬(wàn)件，收繳罰沒(méi)款約22億元人民幣。

再接再厲繼續(xù)深化外匯管理改革開放

當(dāng)前，外匯管理呈現(xiàn)出新常態(tài)，主要表現(xiàn)為外匯形勢(shì)從持續(xù)凈流入到趨向基本平衡的新常態(tài)、管理環(huán)節(jié)從事前審批到事中事后監(jiān)管的新常態(tài)和管理方式從經(jīng)常項(xiàng)目可兌換到資本項(xiàng)目可兌換的新常態(tài)。全面認(rèn)識(shí)、準(zhǔn)確把握外匯管理的新常態(tài)，是我們做好下一步外匯管理改革的出發(fā)點(diǎn)。下一步，外匯管理部門將牢牢把握新常態(tài)，加快“五個(gè)轉(zhuǎn)變”，以推動(dòng)人民幣資本項(xiàng)目可兌換為重點(diǎn)，切實(shí)履行好外匯管理職責(zé)，提高外匯管理科學(xué)發(fā)展水平。

轉(zhuǎn)變外匯管理理念和方式是原則和方向。緊緊圍繞處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，大力推進(jìn)行政審批制度改革，全面提升行政效能。一是繼續(xù)大力簡(jiǎn)政放權(quán)。進(jìn)一步簡(jiǎn)化行政審批項(xiàng)目，做好現(xiàn)有外匯管理法規(guī)的清理和簡(jiǎn)化，實(shí)現(xiàn)現(xiàn)有管理法規(guī)由多到少、由厚到薄、由繁到簡(jiǎn)，切實(shí)便利市場(chǎng)主體和監(jiān)管。二是全面推進(jìn)依法行政。按照外匯管理理念和方式“五個(gè)轉(zhuǎn)變”的要求，適應(yīng)我國(guó)資本項(xiàng)目可兌換的需要，構(gòu)建面向未來(lái)的外匯管理法律框架體系。重點(diǎn)是要體現(xiàn)從行為監(jiān)管立法向主體監(jiān)管立法轉(zhuǎn)變，從“正面清單”向“負(fù)面清單”轉(zhuǎn)變。三是豐富事中事后監(jiān)管手段。以經(jīng)常項(xiàng)目為例，加大跨部門聯(lián)合，不斷深化經(jīng)常項(xiàng)下資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)管理。

促進(jìn)貿(mào)易投資便利化是出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。從管理思路上，要增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，善于換位思考，促進(jìn)政策調(diào)整與市場(chǎng)主體商業(yè)運(yùn)作模式相銜接，為守法合規(guī)市場(chǎng)主體盡可能創(chuàng)造良好的政策環(huán)境。從管理流程上，優(yōu)化流程和手續(xù)，通過(guò)改進(jìn)服務(wù)來(lái)深化改革，切實(shí)提升貿(mào)易和投資便利化程度，降低外匯管理的社會(huì)成本，真正做到寓管理于服務(wù)之中。從管理對(duì)象上，推進(jìn)監(jiān)管方式從行為轉(zhuǎn)向重點(diǎn)主體，從事前審批轉(zhuǎn)向事后監(jiān)測(cè)分析。例如，落實(shí)好跨國(guó)公司外匯資金集中運(yùn)營(yíng)管理“升級(jí)版”，進(jìn)一步提升跨國(guó)公司資金運(yùn)作效率。

推動(dòng)重點(diǎn)領(lǐng)域改革開放是主線和重點(diǎn)。要緊扣建立健全調(diào)節(jié)國(guó)際收支的市場(chǎng)機(jī)制和管理體制，進(jìn)一步完善外匯管理改革中長(zhǎng)期工作規(guī)劃，確定實(shí)施步驟、時(shí)限以及分工，明確路線圖和時(shí)間表。在資本市場(chǎng)方面，有序推進(jìn)資本市場(chǎng)雙向開放，進(jìn)一步完善合格機(jī)構(gòu)投資者制度，做好內(nèi)地和香港基金互認(rèn)落地，加快推進(jìn)人民幣資本項(xiàng)目可兌換。在外匯市場(chǎng)方面，擴(kuò)大外匯市場(chǎng)開放，放寬交易范圍，增加交易主體，豐富避險(xiǎn)保值產(chǎn)品，完善多元、競(jìng)爭(zhēng)和有效監(jiān)管的交易平臺(tái)建設(shè)，逐步建成一個(gè)成熟發(fā)達(dá)的多層次外匯市場(chǎng)體系。

防范異常跨境資金流動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)是基礎(chǔ)和保障。長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，外匯管理部門要始終把防風(fēng)險(xiǎn)放在首位，從加強(qiáng)監(jiān)測(cè)預(yù)警來(lái)看，加快建立跨境資金流動(dòng)監(jiān)測(cè)預(yù)警平臺(tái)，逐步完成跨境資金流動(dòng)數(shù)據(jù)整合和數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)建設(shè)，全面涵蓋本外幣、貿(mào)易投資、機(jī)構(gòu)個(gè)人等不同交易幣種、項(xiàng)目和主體跨境資金流動(dòng)情況，為監(jiān)管提供“千里眼”和“順風(fēng)耳”。同時(shí)，繼續(xù)完善跨境資金流動(dòng)的監(jiān)測(cè)預(yù)警指標(biāo)體系和非現(xiàn)場(chǎng)檢查指標(biāo)體系，及時(shí)對(duì)資金流出入壓力狀況進(jìn)行評(píng)估和預(yù)判。從充實(shí)政策預(yù)案來(lái)看，充實(shí)以逆周期調(diào)節(jié)為主的政策預(yù)案，深入研究推出“托賓稅”、無(wú)息存款準(zhǔn)備金、外匯交易手續(xù)費(fèi)等價(jià)格調(diào)節(jié)手段，抑制短期投機(jī)套利資金流出入。從優(yōu)化外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)來(lái)看，堅(jiān)持多元化和分散化投資，管好和用好外匯儲(chǔ)備，加大優(yōu)質(zhì)資產(chǎn)配置，提高外匯儲(chǔ)備經(jīng)營(yíng)管理能力，實(shí)現(xiàn)安全、流動(dòng)、保值增值的經(jīng)營(yíng)目標(biāo)。

   （原文刊載于《中國(guó)金融》2015年第19期）