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2019年是新中國成立70周年，70年櫛風(fēng)沐雨，中華大地發(fā)生了翻天覆地的歷史性巨變。70年來，我國外匯管理工作始終圍繞黨和國家中心工作，高效集約配置和使用外匯資源，為不同時期經(jīng)濟(jì)建設(shè)發(fā)展大局作出了重要貢獻(xiàn)。改革開放以來，外匯管理部門堅持社會主義市場經(jīng)濟(jì)改革方向，堅持對外開放基本國策，在促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化的同時，有效應(yīng)對歷次國際金融危機(jī)沖擊。黨的十八大以來，在以習(xí)近平同志為核心的黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，外匯管理部門積極服務(wù)開放型經(jīng)濟(jì)新體制和“一帶一路”建設(shè)，在外匯管理持續(xù)開放和人民幣匯率市場化改革不斷推進(jìn)背景下，成功抵御跨境資本流動高強(qiáng)度風(fēng)險沖擊，在復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢下有效維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)金融安全，與新時代全面開放新格局和國家治理體系治理能力現(xiàn)代化相適應(yīng)的外匯管理體制機(jī)制在實踐中不斷完善。

立足實際國情，高度集中的外匯管理體制有力地支持了國民經(jīng)濟(jì)的恢復(fù)與發(fā)展（1949～1978年）

新中國成立后，經(jīng)過三年國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)階段，我國自1953年起進(jìn)入社會主義建設(shè)時期，全面實行計劃經(jīng)濟(jì)體制。這一時期我國外匯資源短缺，而國民經(jīng)濟(jì)建設(shè)用匯量很大，從而形成了外匯供不應(yīng)求的局面。在當(dāng)時的政治經(jīng)濟(jì)環(huán)境下，為將有限的外匯資源用于國民經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和發(fā)展，我國實行高度集中的外匯管理體制，這對保障外匯收支平衡、保持匯率穩(wěn)定、服務(wù)國家對外政策和社會主義建設(shè)起到了積極作用。

實行外匯集中管理和統(tǒng)一經(jīng)營。這一時期，外匯管理工作由對外貿(mào)易部、財政部、中國人民銀行共同負(fù)責(zé)并分口管理，外匯業(yè)務(wù)由中國銀行統(tǒng)一經(jīng)營。全國外匯由國家計劃經(jīng)濟(jì)委員會綜合平衡和統(tǒng)一分配使用，實行“統(tǒng)收統(tǒng)支、以收定支、基本平衡、略有結(jié)余”的方針。一切外匯收入必須售給國家，需用外匯按國家計劃分配和批給。同時，實行“以收定支、以出定進(jìn)”的國際收支平衡政策，依靠指令性計劃和行政辦法保持外匯收支平衡。

基本不舉借外債。當(dāng)時我國經(jīng)濟(jì)建設(shè)堅持“自力更生為主，爭取外援為輔”的方針，僅在新中國成立初期和“一五”計劃期間，向前蘇聯(lián)借用了少量政府貸款，以支持基礎(chǔ)性的工農(nóng)業(yè)建設(shè)。1964年，我國提前償還了對前蘇聯(lián)的全部貸款本息。在此后相當(dāng)長的一段時期內(nèi)，我國沒有對外借款，也不允許外國來華直接投資。上世紀(jì)六七十年代，由于國際關(guān)系的變化，我國利用外資逐步轉(zhuǎn)向西方國家，主要形式是出口信貸和吸收國外存款。但總體來看，實際利用外資金額很少。

人民幣匯率保持相對穩(wěn)定。1950年，隨著全國經(jīng)濟(jì)恢復(fù)和財經(jīng)統(tǒng)一，人民幣開始實行統(tǒng)一的匯率，由中國人民銀行負(fù)責(zé)對外公布，主要作為計劃核算的工具。從1953年起，隨著國內(nèi)物價趨于基本穩(wěn)定，在西方國家實行固定匯率制的背景下，人民幣匯率基本固定在1英鎊兌6.893元人民幣。1973年，隨著布雷頓森林體系解體，西方國家紛紛開始實行浮動匯率制，人民幣匯率開始參照西方國家貨幣匯率的浮動情況，采用“一籃子貨幣”加權(quán)平均計算方法調(diào)整，以保持人民幣匯率的相對穩(wěn)定。

設(shè)立專門管理外匯的國家機(jī)關(guān)，計劃管理與市場調(diào)節(jié)相結(jié)合的外匯管理模式初步形成（1979～1993年）

1978年12月，黨的十一屆三中全會作出改革開放的歷史性決策，把黨和國家的工作中心轉(zhuǎn)移到經(jīng)濟(jì)建設(shè)上來，外匯管理體制改革的序幕也就此拉開。1979年3月13日，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，國家外匯管理總局正式成立，此后幾經(jīng)調(diào)整，形成了現(xiàn)行的外匯管理體制。

實行外匯留成制度。為了進(jìn)一步支持涉外經(jīng)濟(jì)發(fā)展，1979年8月，國務(wù)院明確在國家集中管理、統(tǒng)一平衡、保證重點的基礎(chǔ)上，實行貿(mào)易和非貿(mào)易外匯留成制度，適當(dāng)留給創(chuàng)匯的地方、部門和企業(yè)一定比例的外匯額度，以滿足發(fā)展生產(chǎn)、擴(kuò)大業(yè)務(wù)所需的物資和技術(shù)出口。外匯留成制度將用匯與創(chuàng)匯掛鉤，極大地調(diào)動了地方和企業(yè)的創(chuàng)匯積極性，貿(mào)易規(guī)模成倍增長，外匯收支由逆差轉(zhuǎn)為順差。外匯留成制度客觀上導(dǎo)致了外匯額度的閑置和短缺。1980年，在北京、上海等地開辦外匯調(diào)劑業(yè)務(wù)，允許企業(yè)通過銀行按照國家定價有償轉(zhuǎn)讓外匯留成額度。1985年，深圳成立全國首個外匯調(diào)劑中心。截至1993年末，全國共有108家外匯調(diào)劑中心，配置了80%的外匯資源，并形成了外匯調(diào)劑匯率與官方匯率并存的雙重匯率制度。

積極吸引外商直接投資。改革開放初期，為彌補(bǔ)國內(nèi)建設(shè)以及引進(jìn)國外先進(jìn)技術(shù)所面臨的資金不足，外匯管理部門配合國家政策，采取“寬進(jìn)嚴(yán)出”政策，積極支持相關(guān)企業(yè)利用外資、合理利用境外貸款。1983年，允許“三資企業(yè)”開立外匯存款賬戶并自由提取外匯匯出，允許其部分產(chǎn)品和服務(wù)在境內(nèi)以外幣計價。1986年后，為解決外匯收支不平衡問題，允許中外合資經(jīng)營企業(yè)外匯收支在一定范圍內(nèi)進(jìn)行外匯調(diào)劑；允許外商投資企業(yè)用所得人民幣利潤進(jìn)行再投資，享受外匯投資待遇。此后，外匯管理部門與其他行業(yè)主管部門出臺了一系列外商投資政策法規(guī)，改善我國投資環(huán)境，增強(qiáng)對外資的吸引力，保障外商投資的健康發(fā)展。

初步建立外匯儲備經(jīng)營管理制度。新中國成立之初，我國主要采取計劃和行政手段平衡外匯收支。改革開放初期，我國涉外經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，用匯需求增長較快，外匯短缺的問題依然十分突出，甚至個別年份外匯儲備為負(fù)數(shù)。為了保證國際收支平衡、加強(qiáng)外匯儲備管理，從20世紀(jì)80年代起，我國開始建立外匯儲備經(jīng)營管理制度。當(dāng)時我國外匯儲備包括國家外匯結(jié)存和中國銀行外匯結(jié)存，隨著中國銀行向商業(yè)銀行轉(zhuǎn)制，從1993年起該行的外匯結(jié)存就不再列入國家外匯儲備。

市場配置外匯資源的作用愈加重要，與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的外匯管理體制不斷完善（1994～2012年）

1993年11月，黨的十四屆三中全會通過了《中共中央關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，這是新一輪改革開放的綱領(lǐng)性文件。它勾畫了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的基本框架，明確提出要加快改革開放和社會主義現(xiàn)代化建設(shè)步伐，要求“改革外匯管理體制，建立以市場供求為基礎(chǔ)的、有管理的浮動匯率制度和統(tǒng)一規(guī)范的外匯市場，逐步使人民幣成為可兌換的貨幣”。這一階段，經(jīng)過持續(xù)改革發(fā)展，我國初步確立了與社會主義市場經(jīng)濟(jì)相適應(yīng)的外匯管理體制框架。

探索創(chuàng)新外匯管理理念和方式。外匯管理部門在不同階段形成了各具特色的實踐探索。1993年，外匯管理體制改革全面啟動，“寬進(jìn)嚴(yán)出”的管理思路逐步轉(zhuǎn)變。2001年，我國加入世界貿(mào)易組織，為適應(yīng)開放的大國經(jīng)濟(jì)，外匯管理逐漸轉(zhuǎn)向“均衡管理”，明確了國際收支平衡的管理目標(biāo)。2009年，外匯管理部門進(jìn)一步提出外匯管理理念和方式“五個轉(zhuǎn)變”，即從重審批轉(zhuǎn)變?yōu)橹乇O(jiān)測分析、從重事前監(jiān)管轉(zhuǎn)變?yōu)閺?qiáng)調(diào)事后管理、從重行為管理轉(zhuǎn)變?yōu)楦訌?qiáng)調(diào)主體管理、從“有罪假設(shè)”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“無罪假設(shè)”、從“正面清單”轉(zhuǎn)變?yōu)?/span>“負(fù)面清單”，外匯管理服務(wù)實體經(jīng)濟(jì)的能力和水平不斷提升。

改革人民幣匯率形成機(jī)制。順應(yīng)計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變，1994年人民幣官方匯率和外匯調(diào)劑市場匯率實現(xiàn)并軌，我國開始實行以市場供求為基礎(chǔ)的、單一的、有管理的浮動匯率制度。2005年開始實行以市場供求為基礎(chǔ)、參考一籃子貨幣進(jìn)行調(diào)節(jié)、有管理的浮動匯率制度，人民幣匯率不再單一盯住美元。為與人民幣匯率形成機(jī)制改革相適應(yīng)，1994年取消外匯留成與上繳，實行銀行結(jié)售匯制度，并成立了全國統(tǒng)一的銀行間外匯市場，1998年取消外匯調(diào)劑業(yè)務(wù)。新世紀(jì)以來，伴隨匯率形成機(jī)制改革推進(jìn)，強(qiáng)制結(jié)售匯制度退出歷史舞臺。

不斷提高人民幣可兌換程度。1996年底，我國接受國際貨幣基金組織協(xié)定第八條款，宣布實現(xiàn)經(jīng)常項目完全可兌換，對經(jīng)常性國際支付和轉(zhuǎn)移不予限制。貨物貿(mào)易外匯管理制度由逐筆核銷轉(zhuǎn)變?yōu)榭偭亢瞬椤討B(tài)監(jiān)測、分類管理，服務(wù)貿(mào)易用匯審批進(jìn)一步簡化。2007年個人結(jié)售匯年度便利化額度由2萬美元提高至5萬美元，便利居民旅游、留學(xué)等用匯需求。資本項目方面，持續(xù)完善外商直接投資和對外直接投資外匯管理，建立外債管理制度和合格機(jī)構(gòu)投資者制度，不斷滿足境內(nèi)外投資者的投融資需求。

有效防范跨境資本流動沖擊。1997年亞洲金融危機(jī)期間，外匯管理部門在堅持經(jīng)常項目可兌換的同時，加強(qiáng)真實性審核管理，嚴(yán)格資本項目管理，及時規(guī)范了外匯收支秩序，增強(qiáng)了市場信心。人民幣不貶值的鄭重承諾避免了亞洲地區(qū)出現(xiàn)競爭性貶值，維護(hù)了區(qū)域經(jīng)濟(jì)金融環(huán)境穩(wěn)定，贏得國際社會一致好評。2008年國際金融危機(jī)爆發(fā)后，主要發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體實施量化寬松的貨幣政策，對我國外匯形勢產(chǎn)生巨大的沖擊。外匯管理部門密切跟蹤形勢變化，強(qiáng)化跨境資金流動監(jiān)測預(yù)警和真實性審核，保持人民幣匯率在合理均衡水平上的基本穩(wěn)定，有效避免了外部風(fēng)險傳染。

完善外匯儲備經(jīng)營管理。21世紀(jì)以來，我國逐漸擺脫外匯資源短缺狀態(tài)，外匯儲備規(guī)模自2006年以來穩(wěn)居世界第一。面對國際金融市場大幅波動，我國外匯儲備實行國務(wù)院、中國人民銀行和國家外匯管理局三級授權(quán)管理制度，加強(qiáng)中長期戰(zhàn)略擺布，審慎優(yōu)化貨幣和資產(chǎn)結(jié)構(gòu)，保障了儲備資產(chǎn)安全、流動和保值增值。外匯儲備積極拓展多元化運(yùn)用，2003年通過中央?yún)R金公司支持國有商業(yè)銀行改革；2011年成立委托貸款辦公室，為后續(xù)設(shè)立絲路基金等股權(quán)投資機(jī)構(gòu)、服務(wù)“一帶一路”建設(shè)和國際產(chǎn)能合作奠定基礎(chǔ)。

統(tǒng)籌平衡便利化和防風(fēng)險，建立健全與更高水平開放相適應(yīng)的跨境資本流動管理框架（2013年至今）

2013年11月，黨的十八屆三中全會明確提出，經(jīng)濟(jì)體制改革的核心問題是處理好政府與市場的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。黨的十九大提出了習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想，宣示中國特色社會主義進(jìn)入了新時代。外匯管理部門堅持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，統(tǒng)籌平衡促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化與防范跨境資本流動風(fēng)險之間的關(guān)系，在開放的環(huán)境中適應(yīng)開放，不斷完善跨境資本流動“宏觀審慎+微觀監(jiān)管”兩位一體管理框架，積極應(yīng)對外匯市場高強(qiáng)度沖擊，有力地維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)金融安全。

穩(wěn)步推進(jìn)資本項目開放。按照經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段、金融市場狀況、金融穩(wěn)定要求，統(tǒng)籌交易環(huán)節(jié)和匯兌環(huán)節(jié)，有序推動不可兌換項目的開放，提高可兌換項目的便利化水平。大幅簡化外商直接投資外匯管理，加強(qiáng)對外直接投資分類管理，直接投資已實現(xiàn)基本可兌換。以金融市場開放為重點，構(gòu)建跨境證券市場交易互聯(lián)互通機(jī)制，完善合格機(jī)構(gòu)投資者制度，推動銀行間債券市場和境內(nèi)商品期貨市場對外開放，跨境證券投資渠道不斷拓展。建立全口徑跨境融資宏觀審慎管理框架，豐富了市場主體的融資渠道，降低了融資成本。

不斷提升貿(mào)易便利化水平。堅持經(jīng)常項目可兌換原則，依法保障真實合規(guī)的經(jīng)常項目國際支付與轉(zhuǎn)移。在貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、保險機(jī)構(gòu)、外幣現(xiàn)鈔、個人外匯業(yè)務(wù)等領(lǐng)域推出多項便利化措施，推進(jìn)區(qū)塊鏈技術(shù)在外匯管理領(lǐng)域應(yīng)用。大力推動“放管服”改革，完善外匯局“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”網(wǎng)上辦理系統(tǒng)，持續(xù)優(yōu)化營商環(huán)境。支持跨境電子商務(wù)、市場采購貿(mào)易、外貿(mào)綜合服務(wù)等貿(mào)易新業(yè)態(tài)新模式。積極服務(wù)區(qū)域開放創(chuàng)新和特殊區(qū)域建設(shè)，支持在相關(guān)區(qū)域開展外匯管理改革的先行先試。支持“一帶一路”沿線貿(mào)易投資活動，每年更新發(fā)布《“一帶一路”國家外匯管理政策概覽》。

成功應(yīng)對多輪外匯市場高強(qiáng)度沖擊。2015年以來，受國內(nèi)外多重因素綜合作用影響，我國外匯市場出現(xiàn)了幾輪較嚴(yán)重的“資本流出-外匯儲備下降-人民幣貶值”負(fù)向螺旋。面對復(fù)雜嚴(yán)峻的形勢，外匯管理部門按照黨中央、國務(wù)院部署，及時制定和實施了包括增強(qiáng)人民幣匯率彈性、啟動部分宏觀審慎管理工具、加強(qiáng)市場預(yù)期引導(dǎo)等在內(nèi)的一攬子應(yīng)對措施，成功地穩(wěn)定了外匯市場，有效維護(hù)了國家經(jīng)濟(jì)金融安全。2018年以來，在中美經(jīng)貿(mào)摩擦不斷升級，外部環(huán)境復(fù)雜多變的情況下，外匯管理部門在黨中央堅強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下，認(rèn)真總結(jié)前期應(yīng)對外部沖擊風(fēng)險的經(jīng)驗，主動應(yīng)對，多措并舉，維護(hù)了外匯市場的基本穩(wěn)定。

跨境資本流動宏觀審慎管理框架初步形成。為了防止大規(guī)模不穩(wěn)定跨境資本流動引發(fā)系統(tǒng)性金融風(fēng)險，外匯管理部門在堅持市場化導(dǎo)向和經(jīng)常項目可兌換原則基礎(chǔ)上，逆周期、市場化調(diào)控外匯市場主體的交易行為。建立和完善跨境資本流動監(jiān)測、預(yù)警和響應(yīng)機(jī)制，更好運(yùn)用中間價逆周期因子、風(fēng)險準(zhǔn)備金、全口徑跨境融資宏觀審慎等各類政策工具。出臺《銀行外匯業(yè)務(wù)微觀合規(guī)與審慎經(jīng)營評估辦法》，提升外匯管理政策傳導(dǎo)效率。

外匯市場微觀監(jiān)管政策體系不斷完善。外匯市場微觀監(jiān)管旨在維護(hù)可兌換政策框架的穩(wěn)定性和可信度，維護(hù)外匯市場競爭秩序，保護(hù)外匯市場消費(fèi)者合法權(quán)益，防范微觀主體外匯業(yè)務(wù)經(jīng)營風(fēng)險，并通過真實性審核、行為監(jiān)管和微觀審慎監(jiān)管三個支柱實現(xiàn)政策目標(biāo)。根據(jù)上述政策目標(biāo)，外匯管理部門堅持在保障正常貿(mào)易投資活動前提下，保持外匯市場微觀監(jiān)管跨周期的穩(wěn)定性、一致性和可預(yù)期性，嚴(yán)厲打擊跨境套利、地下錢莊、非法網(wǎng)絡(luò)炒匯等外匯領(lǐng)域違法違規(guī)行為，切實維護(hù)外匯市場秩序。

我國發(fā)展仍處于并將長期處于重要戰(zhàn)略機(jī)遇期。外匯管理部門將更加緊密地團(tuán)結(jié)在以習(xí)近平同志為核心的黨中央周圍，以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為指導(dǎo)，增強(qiáng)“四個意識”，堅定“四個自信”，堅決做到“兩個維護(hù)”，認(rèn)真貫徹落實黨中央、國務(wù)院決策部署，真抓實干、開拓創(chuàng)新，擴(kuò)大高水平對外開放，防范跨境資本流動風(fēng)險，服務(wù)全面開放新格局，為決勝全面建成小康社會、奪取新時代中國特色社會主義偉大勝利作出新的更大貢獻(xiàn)！

（原文刊載于《中國金融》雜志2019年第19期）